Wikus Kruger,開普敦大學

南非太陽能製造商ARTsolar正在起訴政府和多家再生能源開發商。該案件聚焦於再生能源專案的本地內容規則。ARTsolar表示,由於預期這些規則將帶來本地組裝太陽能板的訂單,因此投資了新的製造產能。但這並未實現。

Wikus Kruger研究非洲再生能源融資和採購已有15年。他認為ARTsolar法院案件指向一個更深層的政策問題。本地製造要求被加入南非的再生能源計畫,卻沒有明確的產業策略。政府創造了義務,但未創造本地生產成功所需的條件。結果是製造商、開發商和國家之間的衝突——而本地化努力的成效遠低於預期。

為什麼ARTsolar的法院案件不僅僅是一場法律戰?

這場爭議凸顯了一個常見的政策錯誤。政府將本地內容規則視為產業策略。

根據南非的再生能源採購計畫,專案必須達到本地內容門檻。這通常意味著至少將總專案價值的35%用於本地製造的商品和服務。當本地供應商無法生產足夠的設備、交付速度不夠快或達不到技術標準時,規則也允許正式豁免。ARTsolar爭議似乎集中在這些豁免是如何被授予的,以及它們是否合理。

但更深層的問題隱藏在法律論點背後。本地內容規則是單獨引入的,沒有更廣泛的產業建設計畫。

由於沒有這樣的計畫,許多實際問題沒有得到解答。工廠會收到穩定的訂單嗎?專案會變得更昂貴或延遲嗎?這對電價意味著什麼?一旦這些問題被忽視,問題就不可避免。豁免變得普遍,爭議隨之而來。

這種模式不僅限於太陽能。在南非的風能領域,製造商也因應採購信號投資了本地工廠。雖然風能和太陽能是不同的產業,但它們面臨類似的風險。由於招標輪次延遲或取消,幾家風能零件製造商關閉了。

從這個角度來看,ARTsolar案件不僅僅關於是否遵守了規則。它顯示了當採購工具在沒有明確產業計畫支持的情況下單獨使用時會發生什麼。

這對南非的再生能源產業策略意味著什麼?

南非的再生能源政策列出了許多目標,但明確的優先事項很少。沒有單一的政府機構負責綠色產業發展。不同部門處理能源、貿易、技能和財務,但它們往往各自為政。

這很重要,因為建立製造業是困難的。全球經驗顯示本地化要求有多高。例如,中國在製造太陽能板方面領先世界。其成功來自數十年橫跨整個經濟的精心規劃。

中國並非僅依賴本地內容規則。政府確保了太陽能的穩定需求。它支持出口。它為工廠提供廉價可靠的能源。它提供了長期資金,使企業能夠隨著時間成長。

國家還以其他方式保護關鍵產業。它投資於技能和研究。它使用貿易措施保護本地製造商。它在中央和地方政府之間密切協調。它將面板生產與化學品、機械、物流和出口市場聯繫起來。這幫助企業快速擴大規模並保持競爭力。

對南非的教訓不是複製中國。而是要認識到在全球製造市場中競爭需要協調、規模和強大的制度。這遠遠超出了在採購中增加本地內容規則。

為什麼具成本效益、可靠的電力對南非的發展如此重要?

有強有力的證據表明,可靠且負擔得起的電力支撐著增長、投資和就業創造。這在能源密集型產業中尤其如此。

南非的發展計畫仍然嚴重依賴採礦、礦產加工、基礎製造和農產品加工。這些產業依賴穩定且價格合理的電力。

當電力變得不可靠或昂貴時,企業會縮減。它們延遲投資或完全關閉。

一些富裕國家可以應對高電價,因為它們在能源便宜時建立了工業基礎。今天它們可以更多地依賴服務業和高生產力製造業。南非尚未處於那個位置。

在可預見的未來,負擔得起的電力仍然是增長的關鍵條件。這就是為什麼本地化努力需要精心設計:在經濟能夠吸收之前提高電力成本,可能會破壞它們本應支持的發展。

提升本地化需要什麼?

國際經驗顯示,再生能源製造只有在政府創造適當條件的地方才能成功。企業需要可預測的需求、負擔得起的電力、熟練工人和融資管道。政策還需要在能源、貿易和產業之間協調。

沒有理解這些選擇更廣泛的經濟影響,就無法做出這些選擇。本地化不僅影響工廠。它還影響整個經濟的電價和投資決策。

最近的一個例子是2024年引入的太陽能板10%進口關稅。像本地內容規則一樣,關稅可以是有用的產業政策工具。但前提是它是更廣泛策略的一部分。

單獨引入,關稅無法創造具有競爭力的太陽能製造業。它能做的是提高電力成本。

這是政策零碎應用的另一個例子。個別工具在沒有明確計畫說明它們如何配合或如何影響整個電力系統的情況下被使用。

南非通過專注於已經擁有優勢的領域可能會看到更大的效益。這些包括建設、工程和電廠平衡部件,如電纜、安裝結構、逆變器和變壓器。

該國在電網設備、運營和維護以及專案開發方面也很強。這些活動創造了許多工作機會,建立了有用的技能,並支持負擔得起的電力更快擴張。

最後,產業策略應考慮整個電力系統。南非通過輸電發展計畫和獨立輸電專案進行的電網擴張為本地企業參與鋼鐵、電氣設備、建設和維護提供了機會。但目前的採購和合約結構往往偏向更大的國際參與者。這使得本地技術企業陷入小型次要角色,而不是給予它們有意義的工作和成長機會。

ARTsolar爭議不應簡化為英雄與惡棍的故事。它應被視為一個警告:沒有連貫的產業策略,本地化努力將繼續令人失望。

Wikus Kruger,再生能源研究員,開普敦大學

本文在創用CC授權下從The Conversation轉載。閱讀原文。